Jak dál v Ombudsmanově?

Nedávné události v „Ombudsmanově“, jak nazval úřad ombudsmana, neboli Kancelář veřejného ochránce práv, jihočeský hejtman J. Zimola ukázaly, že právní zakotvení této instituce není zcela bezproblémové.

Některé změny se údajně již připravují. Domnívám se, že půjde o řešení několika základních problémů: čím je a čím ombudsman není, jaká bude jeho budoucí funkce ve společnosti a konečně, jak bude nadále upraven vztah ombudsmana a jeho „zástupce“ . Postavení ombudsmana je v zákoně č. 349/1999 Sb. zcela vědomě upraveno nikoliv jako obecného zastánce všelikých lidských práv, ale ochránce (ombudsman) byl povolán pouze ke kontrole nad činností a nebo nečinností orgánů veřejné správy. Tako skutečnost není všeobecně známá stále se – jak se ukázalo v nedávné volební kampani – stává zdrojem nedorozumění a problémů. Pomatuji si na údiv jednoho ze senátorů, který při nedávném slyšení kandidátů na tuto funkci byl překvapen mým sdělením, že ombudsman není ochráncem lidských práv a zřejmě to považoval za nedostatek mé kvalifikace. Ostatně publicita před nedávnými volbami ombudsmana ukázala, že ani mezi novináři a publicisty není této věci bezezbytku rozuměno. Tento původní záměr zákonodárce byl však záhy „nabourán“ v souvislosti se vznikající a bohužel stále trvající snahou učinit z úřadu ombudsmana nikoliv pouze institut kvalifikované ochrany lidí, kteří se jinde svého práva proti orgánům veřejné moci nemohou dovolat, ale jakýsi „sběrný“ orgán vykonávající všelijaké úkoly, které k nám členství v EU přináší. Tak již v r. 2006 se ombudsman stal (přes nesouhlas tehdejšího ombudsmana dr. Motejla) tzv. národním preventivním mechanismem na základě Opčního protokolu k Úmluvě o zabránění mučení a jiného nelidského a ponižujícího zacházení. To představuje kontroly v zařízeních, kde jsou lidé omezeni na svobodě (věznice, policejní cely) nebo kde jsou umístěni lidé sice zcela svobodní, ale závislí na poskytované péči (psychiatrické léčebny, dětské domovy). Po přijetí antidiskriminačního zákona bylo ombudsmanovi (opět přes jeho výhrady) svěřena působnost „equality body“, tedy strážce dodržování principu rovného zacházení. Konečně od r. 2011 mu byla na základě tzv. návratové směrnice svěřena působnost monitorovat průběh vyhošťování cizinců z území ČR, což znamená zabývat se stížnostmi vyhošťovaných a doprovázet je až do místa jejich vyhoštění. V poslední době se zdá, že úřad ombudsmana bude (předcházející ombudsman dr. Varvařovský s tím zásadně nesouhlasil) pověřen nezávislým dohledem nad dodržováním práv osob se zdravotním postižením, což by ovšem znamenalo zásadní změny nejen v personálním stavu Kanceláře, ale asi i změny v sídle úřadu (do stávající budovy se prostě nevejdeme), představíme-li si, že jen osob, které u nás pobírají příspěvek na péči je asi 350.000) . Tato „nafukování“ původně nezamýšlených práv a povinností ombudsmana vede ke dvěma důsledkům. Jednak se těmito novými pravomocemi ombudsman stává v rozporu s původními záměry, ochráncem obecných lidských práv (pokud jde např. o ochranu před diskriminací nebo dozorem v místech, kde jsou lidé omezeni na svobodě – což jistě není původně zamýšlená kontrola veřejné správy), ale děje se tak ve velmi omezují míře mající až paradoxní důsledky: tam, kde jsou někdy porušena práva jedné osoby, ombudsman zasahovat může, ale tam, kde jsou porušována práva všech, tak učinit nesmí. Přiklad z poslední doby: kdyby se Česká pošta dopustila např. diskriminačního jednání (kdyby např. zveřejnila inzerát o tom, že hledá „pracovnici do 30. let“ a diskriminovala by tak jiné žadatele z důvodu věku), mohl by ombudsman ve prospěch jediného diskriminovaného zasáhnout. Pokud však tatáž instituce zachází zvláštně s právy prakticky všech zaměstnanců (zvyšování požadavků na doplňkový prodej dalších a dalších komodit, za což doručovatelům není paradoxně zvyšován plat podle úspěchů, ale naopak snižován původní plat v případě neúspěchu), ombudsman se věcí zabývat nemůže – Česká pošta není součást veřejné správy, tedy není v „kompetenci“ ombudsmana… Tato částečná kompetence ombudsmana v oblasti lidských práv pak vede k otázkám na vztah ombudsmana, jako na výkonné moci nezávislého orgánu a ministerstva (nebo Komise, zmocněnec vlády, Sekce) pro lidská práva, tedy orgánu moci výkonné. To se ministerstvo nebude věnovat z hlediska lidských práv problematice vězeňství nebo antidiskriminaci nebo dojde k nějaké formě podivné „dělby práce“, pokud si např. občan držený ve vazbě bude stěžovat jak ministru spravedlnosti, tak ombudsmanovi? Nebo bude ombudsman v této věci závislý na stanovisku ministerstva? Dovedu si v současné době představit reálné ohrožení nezávislosti ombudsmana při tomto uspořádání kompetencí. Druhým důsledkem je pak skutečnost, že se práva a povinnosti ombudsmana nezvyšují směrem k ochraně lidí a jejich práv, ale směrem k plnění nejrůznějších povinností s původním posláním ombudsmana nikterak nesouvisejících. Lze jistě pochopit, že státní moc se brání zřizovat další instituce, které by měly být novými povinnostmi pověřovány (např. dozor nad dodržováním práv osob se zdravotním postižením vykovávají jinde samostatné orgány složené třeba z dobrovolníků), ale pojetí ombudsmana jako „holky pro všechno“ také asi jeho autoritu a postavení ve společnosti nikterak neposiluje. Další „riziko“ pak spočívá v tom, že ombudsman se může - třeba podle svého osobnostního nebo profesního zaměření - soustředit na jednu z mnoha kompetencí a nikoliv již tak zcela na stížnosti občanů. Lze si jistě představit soustředění pozornosti ombudsmana na problematiku diskriminace, která je sice problémem pro ministerstvo zahraničí USA, které se v každoročních zprávách o stavu lidských práv neopomene z tohoto hlediska zamračit nad poměry v ČR, ale v našem reálném životě to občané jako zvlášť velký problém necítí: žaloby u soudů lze spočítat několik let zpátky na prstech jedné ruky, školní inspekce z 504 stížností za uplynulý rok eviduje 11 na diskriminaci a na inspekci práce si z téhož důvodů stěžuje asi jen 5% ze všech stěžovatelů. A u stížností adresovaných ombudsmanovi tomu není jinak…. Stejně tak to může být u problematiky s dohledem na dodržování práv osob se zdravotním postižením, což by si samo o sobě trvalou pozornost „celého „ ombudsmana jistě vyžádalo. Stejným nebezpečím pro ombudsmana může být dominantní upření pozornosti na návrhy a doporučení předkládané v pravidelných zprávách Poslanecké sněmovně, resp., jeho představa, že je jakýmsi dalším nevoleným zákonodárcem nebo „dohlížitelem“ nad zákonodárci, jehož podnětům musí být vždy vyhověno. Tak tomu v zastupitelské demokracii ovšem není a býti nemůže. Zatímco se koncepce postavení ombudsmana, pokud jde o jeho práva a povinnosti v původním zákoně č. 139/1999 Sb. prakticky nikterak neodlišovala od obdobných úprav v jiných evropských zemí, pokud jde o postavení a vzájemné vztahy ombudsmana a jeho „zástupce“ byla naše úprava zcela originální. O důvodech mohu hovořit z vlastní legislativní zkušenosti. Zaváděl se, přes odpor nemalé části politického spektra, v našich poměrech zcela nový orgán, nezdála se jeho potřebnost všem zcela zřejmá, nebylo jasné, jak bude ombudsman zasahovat do politiky. Proto byl zvolen model dvou stejným způsobem volených osob: z dvou návrhů prezidenta a dvou návrhů ze Senátu volí jednoho ombudsmana a stejně tak jednoho „zástupce“ Poslanecká sněmovna. Již z tohoto způsobu volby, stejně tak jako ze skutečnosti, že ombudsman nemá na volbu svého „zástupce“ jakýkoliv vliv, je zřejmé, že nešlo o zástupce, jak je tomuto pojmu obecně rozuměno. Zdálo se, při formulování zákona, užitečným vytvořit jakýsi dualismus dvou vzájemně se doplňujících osobností, které společně budou formulovat stanoviska. I v budoucnu by se mohla spolupráce dvou osobností stát ochranou před ztrátou autority úřadu, pokud by se názory ombudsmana příliš odchýlily od obecného vnímání stavu společnosti a jejích problém. Tato zákonná úprava volby však nenalezla odpovídající zakotvení v určení povinností „zástupce“. Ten jen podle § 2 zákona č. 349/1999 Sb. „zastupuje ochránce v plném rozsahu v době jeho nepřítomnosti“. Ombudsman pak svého zástupce, podle téhož ustanovení, „může pověřit výkonem části své působnosti“. Důvodová zpráva k zákonu pak zdůvodnila tuto úpravu tím, že to „...umožňuje dělbu práce a jistou specializaci“. Z textu zákona je však zřejmé, že ombudsman tak učinit může, ale také tak učinit nemusí. V případě, že by tak neučinil, by postavení a výsledek „práce“ zástupce jistě neodpovídal nejen jeho postavení, ale ani materiálnímu zajištění této funkce. Ještě se to v minulosti nikdy nestalo, ale to není důvodem pro odmítnutí úvahy o budoucím jasnějším vymezení těchto práv a povinností. Nabízí se jich hned několik. Je možné funkci „zástupce“ jednoduše zrušit. V případě nepřítomnosti ombudsmana by jej zastupoval vedoucí kanceláře nebo vedoucí právního oddělení. To by se ale asi občanům, kteří by na své stížnosti - při delší nepřítomnosti ombudsmana např. při jeho resignaci - dostávali odpovědi nepodepsané nikoliv tím, komu si stěžovali, totiž ombudsmanem, ale jiným úředníkem, asi nelíbilo. V některých zemích si svého zástupce vybírá ombudsman sám, ale tuto volbu musí schválit Parlament. Tato úprava ovšem naráží na skutečnost, že někteří ombudsmani by si mohli zástupce vybrat a někteří nikoliv, o čem svědčí případ z nedávné doby: pokud by si dr. Varvařovský na jaře 2013 vybral s „požehnáním“ Parlamentu svého zástupce, jeho rezignaci v prosinci téhož roku a po volbě nové ombudsmanky by dříve vybraný (a Parlamentem schválený) zástupce buď musel odejít, nebo by se nová ombudsmanka musela vzdát práva na volbu „svého“ zástupce. Pokud bychom nadále setrvali na „dualistickém“ pojetí postavení ombudsmana a jeho zástupce, bylo by jistě možné vložit do zákona povinné rozdělení kompetencí nebo zřídit jakousi obdobu kontrasignace např. při předkládání zpráva Poslanecké sněmovně, při podávání návrhů na zrušení zákonů nebo při podávání žaloby ve veřejném zájmu nebo při jiných příležitostech. Zdá se, že po letech působení ombudsmana v české společnosti nastal čas na zhodnocení jeho místa v našem politickém systému a k uvážlivým úpravám jeho působnosti. (Psáno pro Lidové noviny 19. 3. 2014)